金融文库|美国社区再投资法实施效应及对我国启示 - 财税-企业内控

编者按：美国的《社区再投资法》的制订和实施较好地解决了“信贷歧视”问题，有助于缓解经济欠发达（贫困）地区的资金需求，在促进区域经济发展中起到积极作用。我国东西部经济发展严重失衡，金融机构在商业化经营过程中在利润动机驱动下，将存款从欠发达地区吸收的资金上存到发达地区获取较高收益率，从而造成欠发达地区资金缺乏，影响了经济发展。美国《社区再投资法》对我国区域金融机构改革发展有很好的启示作用。

一、美国《社区再投资法》实施主要内容

《社区再投资法》（以下简称CRA）适用于联邦参加保险的存款机构、国民银行、储贷机构、州立特许商业银行和储蓄银行。为实施CRA，美联储、联邦保险公司、货币监理署和信贷监理署分别相关制订了相应的法规。主要内容包括：每个监管机构的权、责、目的监管范围，业务考核主要是贷款、投资、服务社区发展的业绩。每个监管机构对不同地区不同的金融机构都制定了详细的评估标准，对被监管机构定期检查。例如，贷款考核主要考核社区金融机构是否满足全社区小企业、小农场和社区发展方面的信贷需求；消费贷款，特别是对中低收入社区居民的消费贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等。服务考核主要是金融机构在本社区提供零售银行业务的有效性和可利用率，特别是中低收入地区服务网点设置和服务范围。

二、美国《社区再投资法》实施效应

（一）《社区再投资法》为推动美国社区经济发展和满足中低收入居民的信贷需求起到了不可替代的积极作用。据美联储的一项比较研究表明，美国一些贫困地区在复兴过程中出现重大进步的一般都通过社区性金融机构、社区开发组织以及监管部门之间的互惠协作取得的；社区性金融机构为缺乏资金的社区进行再投资提供了金融支持，同时还为贷款人和投资人管理风险，而社区政府则只将存款或发动社区居民只将存款存放在执行CRA业绩好、评级高的社区金融机构。

（二）与CRA有关的金融机构和存款机构、其经营业务所在的社区建立了共同合作框架。特别是那些注重声誉和意欲收购其他机构的金融机构，非常积极地执行《社区再投资法》，很多银行和存款机构增设了新的网点，提供更多的服务，加强了信贷能力和其他银行业务的服务。

（三）为鼓励社区金融机构执行《社区再投资法》，监管机构采取了严格的保障维护措施。最重要的措施有两条：一是定期将被监管的各金融机构满足其所在社区信贷需求记录公布于众；二是在评估被监管的各金融机构向存款保险公司申请存款保险，申请迁移或建立分支机构，都要首先考核该机构执行CRA规定的业绩，才决定批准与否。至今，四大监管机构根据考核效果已对监管法规进行两次大修改，并从过去关注社区金融机构发放贷款数量等静态数据考核，转变为注重成效性分析。

（四）联邦政府为社区金融机构金融活动提供政策支持。虽然在实施《社区再投资法》过程中存在争论，如认为CRA贷款是高风险低利润的业务，其监管成本偏高，是一种强制性措施，但美国联邦政府为社区金融机构的金融活动提供了政策支持。

三、美国《社区再投资法》对我国区域金融机构改革发展的启示

美国的《社区再投资法》的制订和实施较好地解决了“信贷歧视”问题，有助于缓解经济欠发达（贫困）地区的资金需求。在促进区域经济的复兴和发展过程中起到非常积极的作用。我国经济发展高度不平衡的区域，金融机构在商业化经营过程中在利润动机驱动下，将存款方式从欠发达地区吸收的资金上存到发达地区获取较高收益率，从而造成欠发达地区资金缺乏，影响经济发展。这在贫困县域金融机构中表现较为明显。目前我国欠发达县域金融支持经济发展面临的问题（以全国重点扶贫县———海南省琼中县的情况为例），主要有：

一是存款逐年增长居高不下，而贷款却连年下降。二是商业银行资金上存，邮储存款外流突出。据调查统计，2001至2003年，辖区商业银行通过存放同业等上存资金增长率为195％、157％、72.3％，虽比例下降，但额度逐年增加；辖区邮储存款外流增长率为20.4％、25.2％、22.1％，仅2003年全辖区上存外流资金达2.2亿元，而当年辖区新增存款仅1.44亿元，占新增存款133％。换句话说，当年的资金来源未能有效运用。三是信贷资金产业性集中，信贷结构不合理。据调查统计，辖区GDP中三个产业占比分别为59％、4％、37％，2003年辖区信贷资金用于三个产业比例为78％、6％、11％，用于农业投入的资金明显偏高，其中绝大部分用于国营农场借新还旧贷款。同额的新增贷款投入未能创造产出等值的生产总值。四是机构网点逐年缩减，经营状况未见有效改观。

要切实解决经济欠发达（贫困）地区金融支持县域经济发展中的问题，借鉴美国实施《社区再投资法》的做法，对我国欠发达地区县域金融组织体系的启示是：（一）科学调整县域金融机构体系设置，界定其业务范围，定位服务职责功能，解决辖区资金上存问题，壮大信贷支持后劲。以业务范围和服务功能作为机构设置的决定性因素，对有效吸收存款、而贷款未能增加投入的国有商业银行县域机构要规定其一定规模资金用于辖区投入，考核达不到要求的要坚决限期退出辖区金融市场，将原占有的市场资金份额让给增加信贷投入的机构持有。同时对有效信贷投入的金融机构（包括农发行、农信社）也要规定达到一定的存贷比例为条件，明确定位服务功能和应尽义务，尽可能减少上存资金所占比例，逐步加大辖区信贷增量，壮大县域信贷投入后劲，支持辖区经济发展。

（二）强化金融机构业务监管，严格区域服务职责，疏导资金外流渠道，实现邮储资金运用本地化。切实强化金融机构业务监管，严格区域服务职责，监管机构应建立科学考评体系，推行经营目标责任监管，定期考核金融机构满足辖区合理资金需求状况。当务之急是尽快疏导资金外流渠道。尽管对邮储资金转存利率进行了调整，但并不能遏制资金外流态势，更不能说杜绝了邮储机构违规揽储行为。要尽快制定邮储机构监管规则，特别是要将其高级管理人员纳入监管范畴，以监管带动制度建设，杜绝机构违规揽储行为。同时规定对邮储资金征缴存款准备金，明确县域邮储资金运用本地化，执行落实当年新增邮储存款额度用于作为人民银行再贷款返还辖区支农投入。

（三）搭建政银企协作平台，加快社会征信系统建设，加大信贷品种开发利用，强化资源配置协调指导。政府、银行、企业建立协作平台，加强沟通联系，加快社会征信系统建设，规范县域信用行为。政府应当对影响金融支持县域经济发展中诸如评估收费部门扯皮等问题加以规范，对违背文件、收费标准加以清理，牵头组建县域经济需求的评估担保机构，建立有效的农贷联保组织，健全辖区资信认证、会计事务等中介服务机构，协调引导建设征信系统，打造良好健康的社会信用环境。同时，结合县域经济金融发展特点，加大开发利用信贷或投资新品种。继续推动“信用工程”创建活动，加大支农小额信用贷款发放力度，规范下岗再就业小额贷款管理。人民银行运用再贷款、利率等货币政策工具对辖区金融资源配置发挥协调指导作用，最大限度增加县域信贷投入。

（四）出台优惠扶持配套政策，强化中央银行指导作用，增加对县域经济发展的信贷有效投入。目前，政府己对“三农”发展制订优惠扶持政策，如明确取消农业税，逐年发放农民种粮补帖等。而对县域金融机构支农信贷投入也应相应出台扶持配套措施，如对支农贷款减免或降低营业税，启动开发农贷损失补偿保险品种等。中央银行充分发挥货币政策窗口指导作用，运用政策工具引导信贷投入，如实行差别利率政策、调整存款准备金率、降低办理票据门槛、增加再贷款、再帖现支持等，引导金融机构资金投向。此外，加快建立存款保险制度，要求县域金融机构参加存款保险，最大程度保护存款人合法权益。

金融时报 2004.06.08