金融文库|金融监管中的市场纪律与行政管理 - 财税-企业内控
今年以来，我国国民经济增长进一步加快，出现了投资增长过快、部分行业重复建设、货币信贷增长偏快等现象。尽管国家先后采取了一系列适度从紧的应对措施，但预期效果未能尽快显现。为何宏观调控措施不能有效发挥作用？钱小安博士认为，从分析市场纪律和行政管理出发，探讨金融监管机制变化，有助于寻求适当的政策组合。
市场纪律与行政管理是金融监管的两个方面，前者与市场机制相关，后者与国家监管联系。两者作用不可替代，所适用的条件也不尽相同。不同国家、不同时期所实行的金融监管体制千差万别，其产生作用的方式也不尽相同。近年来，我国金融市场的参与主体及相关制度正处于剧烈变革中，市场纪律与行政管理的作用方式也正在发生改变。今年以来，我国国民经济增长进一步加快，出现了投资增长过快、部分行业重复建设、货币信贷增长偏快等现象。尽管国家先后采取了一系列适度从紧的应对措施，但都未及时收到预期效果。为何宏观调控措施不能有效发挥作用，从分析市场纪律和行政管理出发，探讨金融监管机制变化，有助于寻求适当的政策组合。
一、金融监管主体“三位一体”
金融监管体制是为了实现一定的社会目标而制定的，并由相关金融监管主体来实施。虽然不同国家或不同时期金融监管的组织形式差异较大，但它们往往具有类似的社会目标、监管主体和发展趋势。
1.社会目标金融监管的社会目标具有普遍性，其要旨在于，从维护社会公众利益出发，促进公平竞争，保护消费者合法权益，维护金融体系稳健运行。
为了实现金融监管的社会目标，要对金融活动及其参与主体制定必要的约束，尽管各个国家所采取的金融监管方法、手段不尽相同，但其目的都可归结为公平与效率的统一。
金融监管中的公平与效率之间既相互对立，又相互统一。一方面，两者之间存在矛盾，追求公平可能使效率受到影响，反过来，追求利润最大化又会导致市场参与主体出现不平等竞争地位，甚至产生社会分配不公问题。另一方面，公平与效率又是统一的，两者宜于具体的金融活动中，并存在替代关系，强调公平会在一定程度上削弱效率，而强调效率又会引发一定的公平问题。这正说明两者统一在矛盾之中。总体上，金融监管要从社会目标出发，实现公平与效率的统一，而不在于实现具体的金融监管指标。
2.“三位一体”
金融监管不仅是金融监管当局的责任，而且与金融机构内部控制以及社会公众外部监督密切联系，由此形成金融监管主体的“三位一体”。
金融监管当局从社会公众利益出发，对金融体系、金融机构、金融市场实施监管，做到既有助于维持金融机构的稳健经营，又有利于保证金融活动公平有效进行。
金融机构作为市场参与主体，也通过自律管理实现金融监管的目标。行政管理只有与金融机构内部控制有机地结合起来，即将监管措施转化为金融机构内部控制要素，才能真正发挥作用。在银行监管方面，巴塞尔委员会提出的国际银行业的监管原则就是倡导加强银行机构的内控，并以银行机构的自有资本金作为承担清偿责任的最后防线，防止金融机构市场退出时产生外部风险。
不同国家金融监管“三位一体”的结构存在差异，但是其实现途径可归结为自律和他律两种。自律是指金融机构内部自我约束、自我控制而有效防范金融风险的内部监督机制。他律是指金融机构外部对金融机构进行风险控制和管理能力的监督措施，包括金融监管当局和社会监督两部分。
当前，我国金融监管主体的结构性变化使得金融宏观调控机制“堵塞”，主要表现在以下两方面：一是从金融监管当局来看，现行“一行三会”的金融监管体制以及分业监管和主监管制度，对于金融机构的市场准入、业务监管、风险控制具有重要作用，然而，由于宏观调控和金融监管之间主体的进一步分离，加上尚未建立有效的协调机制，政策效应便存在更长的时滞，产生了政策低效问题；二是由于市场化改革的不断推进，金融机构利润最大化的动力成为金融活动的主要机制，因而导致金融资源配置出现结构性变化，致使现有的宏观调控政策难于有效发挥作用。
3.发展趋势金融监管主体、行为及其作用不是一成不变的，而是根据金融机构、金融市场、金融工具的变化而不断调整，并具体体现“三位一体”主体的行为变化上。
首先，从金融监管当局来看，随着金融业务综合化的不断发展，银行业、证券业、保险业之间的
自然联系日益增强，不同种类金融业务的风险渗透有所加剧，迫切需要建立监管协调机制。建立统一的金融监管体制的直接好处在于：一方面，有利于加强法人监管和风险监管，防范关联交易风险，促进公平竞争，提高金融运行效率；另一方面，有利于金融监管当局全面评估金融机构信用风险、市场风险、操作风险等方面的管理措施，督促金融机构完善风险管理制度，维持金融机构的稳健发展。
其次，从金融机构内部控制来看，金融机构按照市场准入要求，重视制定有效的风险控制系统和方法，逐步实现从早期自主独立的内部管理制度向规范的公司治理建设转变。尽管法人治理结构没有统一的模式，但是，强化内部风险控制已经成为现代金融企业制度建设的普遍要求，其核心内容是：夯实资本要求，通过建立防火墙，加强风险控制，推行内部管理的公开化、系统化、制度化，加强公司治理结构的民主建设。
最后，从社会监管来看，随着金融业务多样化的不断发展，社会公众的金融资产规模不断扩大，其参与金融监管的程度也不断增强。社会公众和媒体通过运用公开透明信息，参与金融资产定价，并对金融机构的运作进行监督，维护社会公众的合法权益，保证金融运作的公平和有效。
二、市场纪律如何有效发挥作用
1.市场纪律基础市场纪律是金融运行的基本原则，主要包括市场准入条件、市场交易规则、业务管理规程、信息透明做法、风险防范措施、市场退出安排等。《巴塞尔新资本协议》中的市场纪律主要是指信息披露，以对最低资本要求和监管当局监督检查进行补充，这只是市场纪律的一个方面。
市场纪律的实现形式主要有市场准入和业务监管两种。前者主要在于机构设立，即从一开始就对金融机构建立有效的内控机制提出要求，包括对所设立的金融机构及其主要经营管理人员经营能力和风险控制水平作出要求。按照市场纪律约束，应根据金融机构风险管理水平制定适当的业务准入规则，如对资本风险较高的金融机构开展新业务品种予以限制，把业务发展与其资本实力、风险管理能力密切结合起来，使市场纪律真正发挥作用。后者则在于对金融机构开展业务进行合规性、审慎性检查等，建立公平交易制度，实现公平与效率的有机统一。要通过完善风险的度量、估计、管理、预警和控制等体系，健全有效的风险监管机制，保持金融制度的稳健安全。
2.内部控制作用有效的内部控制往往需要通过监管指导来建立，并需遵循以下3条原则：首先，完备性原则。金融机构各内部机构、部门、人员、业务以及决策、执行、监督、反馈等各个环节都应列入内部控制的范围。其次，独立性原则。各机构、部门和岗位职责应当保持相对独立，部门和岗位的设置应当权责分明、相互制衡，内部检查、评价部门要与操作部门之间相对独立，负责控制人员应有直接向最高管理层报告的渠道。在资产管理方面，要对自有资产、其他资产进行适当分离。最后，效率性原则。运用科学化的经营管理方法降低运作成本，维护内控制度的有效执行，提高金融运行的效益。
当前，宏观调控政策在一些地区和部门不能有效发挥作用，主要因为我国金融机构内控制度存在以下风险管理问题：一是，激励约束机制不健全，以至于有的金融机构片面追求即期利润，缺乏必要的风险控制意识；二是，风险管理制度不完备，缺乏必要的信用风险、市场风险、操作风险防范措施，潜在较大的经营风险。宏观调控政策缺乏有效的市场纪律基础，金融政策调整对金融资产的扩张缺乏有效的制约力，金融监管也不得不采取“窗口指导”等做法来实施。
为发挥市场纪律的作用，应建立信用风险、市场风险和操作风险的有效控制机制，从决策系统、执行系统、监督反馈系统等不同环节建立相互联结、相互制衡的内控机制体系。要发挥金融同业组织的作用，建立并运用行业内的规范，解决行业内部纠纷，协调金融机构经营行为，促进金融机构自我约束和自我调控能力的提高。
3.公平效率统一发挥市场纪律的作用，必须坚持公平与效率统一的原则。
市场纪律与公平性密切相关，这是因为金融活动涉及到不同市场参与主体的利益，要实现各参与主体“共赢”的结果，必须坚持公平竞争规则。维护市场纪律中的公平性，要求每个合格市场参与者享受相同的市场准入条件，不论是保值、投资还是投机的市场参与者，都有相同的交易条件，防止出现市场垄断，构造公平竞争的市场参与者基础。对于金融交易中可能出现的不平等竞争问题，比如：金融集团公司旗下的不同法人之间是否存在不正当交易？MBO（管理层收购）中是否按照市场公允的价格以及合法的融资渠道进行收购？需要制定公平交易的市场纪律来加以约束，保证金融交易的公平合理。此外，要根据金融机构和金融市场不断创新发展的需要，适时完善有关交易规则，坚持公平交易原则，保护社会公众的权益。
市场纪律也与效率性密切相关，这是因为寻求利润最大化是金融机构的内在动力。金融机构以“安全性、流动性、效益性”相结合的普遍原则开展金融业务，客观上会导致金融资源从较低收益的地区、行业、部门向较高收益的地区、行业和部门流动，实现金融资源的有效配置。
为了实现公平与效率的统一，要及时进行信息披露，充分发挥价格机制的作用。信息透明能使市场参与者充分把握金融资产的价格信息，并在价格发现机制上充分地显示出来。有了及时、适当的信息披露，市场中介能够从社会监督角度对金融市场进行评价，维护金融交易中消费者的合法权益。信息披露的基本要求是统一、及时，促使市场参与者全面把握金融机构经营或金融市场情况，合理进行金融资产定价，防止发生内幕交易和不正当权益转让。
三、行政管理如何高效执行
金融监管当局的行政管理是不可缺少的，它能够补充市场机制存在的不足，有利于解决金融机构运作的外部性和信息不对称问题。行政管理如何才能高效执行，是一个值得认真研究的课题。
1.监管保障行政管理是金融监管“三位一体”发挥作用的保障。由于自然垄断、外部效应和信息不对称会产生市场机制失灵，需要采取行政管理加以规范。比如，商业银行资产配置会产生储蓄效应和投资效应等溢出效应，单一银行作为独立的经济主体，只会考虑自身利益，却不会顾及所产生的溢出效应和社会成本，这就需要通过银行监管来进行有效协调。内部控制作为金融机构自律性制度安排，存在一定的道德风险和不确定性，要通过行政管理和社会监督等制度安排来防范金融风险。总之，行政管理是为弥补市场机制失灵和维护金融体系稳健运行而设立的，也有利于解决金融机构经营产生的“道德风险”和“逆向选择”问题。
行政管理的主体可能不是唯一的，我国实现主监管制度条件下，主要由“一行三会”负责货币政策的制定和金融监管，其他综合管理部门也参与金融机构的行政管理，包括代表国家出资人的财政部门、代表国有资产所有者的审计部门和代表国有资产所有者的监事会等，其结果容易产生监管协调问题。事实上，随着银行业、证券业、保险业相互交叉与综合，客观上要求不同的金融监管部门从市场准入、业务创新、内部控制、风险管理等方面有机地协调，防止出现监管空缺和监管重复。
2.监管职责金融监管当局的职责有哪些？其应对单个金融机构的稳健性负责吗？其业绩考核是否应以所监管金融机构的经营业绩（盈利水平或风险程度）为度量标准？
一般来说，金融机构的经营业绩和风险状况主要由金融机构内控水平、市场环境等因素决定，监管当局难于保证金融机构的经营结果。国际上，没有任何一个成熟经济体的金融监管当局对其监管的金融机构经营业绩负责，不论是美国的OCC（货币监理署）、SEC（证监会）、FED（美联储），还是英国的FSA（金融服务局）、BOE（英格兰银行），没有哪一家金融监管当局对金融机构的经营水平和风险状况负责。那么，金融监管当局究竟应该负什么责呢？
概括地讲，行政管理只是从夯实金融活动的市场基础出发，制定公平交易的规则，通过对金融市场和金融机构实行现场和非现场监管，以及普及有关金融知识，维护公平交易，保护金融活动中消费者的合法权益，保证金融体系的稳健、安全运行。单个金融机构的稳健性变化以及金融机构内控水平高低，起主导作用的是金融机构的自身管理能力以及外部经济金融环境变化状况，金融监管当局的功能只能为金融机构稳健经营起到引导和支持作用。
金融监管当局行政管理的绩效评价，主要应以是否建立并执行审慎的金融监管制度、是否督促金融机构建立良好的风险管理体系为度量指标，至于金融机构经营业务的盈亏及其风险程度不应成为金融监管的绩效指标。比如，银行业监管的业绩评价，不能以银行机构不良贷款比例降低的程度来评价，而要以是否建立和执行审慎的银行监管架构、是否督促银行机构建立适当的风险控制机制来衡量，以及是否按照法人监管、内控监管、风险监管的要求，建立有效的内控制度和风险管理体系，建立有效的信息披露制度，防止银行机构经营不善而产生不良外部效应。
3.方式转变金融监管中的行政管理方式具有多样性。究竟哪一种方式可选？这依赖于特定的经济金融条件。不同国家或者同一国家的不同时期往往采取不同的行政管理方式。一般来说，行政管理方式可分为间接监管和直接监管两种。间接监管主要通过制定相关监管规则和市场监督，督促金融机构加强自律实现金融监管的意图；直接监管则是通过行政审批、直接控制等手段约束金融机构的行为。
直接监管和间接监管的市场基础不同，前者适合于计划经济或金融机构内控不完善的经济环境，后者适用于市场化程度较高的情况，比如在经济市场化的推进过程中，如果仍然采用直接监管方法，不仅会对金融机构的正常经营产生干扰，而且会阻碍金融资源的有效配置，甚至产生道德风险，因为直接监管将使金融机构的风险让监管当局来承担，尤其会将金融机构倒闭风险转移到有关监管部门。
为了有效实行间接监管，金融监管当局要通过制定一系列适当的规定和指引，包括相关金融交易管理规程、风险防范措施、信息透明做法、市场退出安排等，规范金融机构的制度建设和经营行为。要对金融机构、金融业务和金融体系的风险进行指标确定、度量、管理、预警和控制，根据金融创新与发展的环境变化，不断完善金融监管规则。比如，股票质押过程中，为了保证信贷资产的安全，要确保股票产权的转移以及止损条款的有效执行。在资产证券化过程中，比如MBS（住房抵押证券）对CMO（住房抵押资产）的标准化之后，通过具有稳定的现金流保证MBS具有较高的信用等级。但是，单笔转入资产池的住房抵押资产仍存在风险，行政管理要对金融机构过快扩大其资产中CMO份额予以风险提示。
在信息披露方面，要按照提高透明度的要求，公开其审计信息。对于执行市场机制的金融机构不能用计划经济体制的信息披露方式来代替市场化的信息披露，要按照统一的市场监管标准及时对外披露信息。
值得注意的是，随着国有金融机构综合改革的不断推进，作为国有资产管理者所执行的所有者权利，要与市场化的金融监管划分开来，作为国有资产所有者的监督职能，应重在国有资产的运作水平，在于其盈利和损失情况，着眼于实现整个国有资产保值增值，并主要向国有资产所有者的主管部门报告，而不能代替金融监管当局进行行业监管，也不应等同于金融中介或其他社会公众进行的市场监督，以免造成信息披露的混乱。
作者简介
钱小安，教授，研究员，博士生导师。主要研究方向为货币金融与资产定价。现供职于中国银监会。在货币政策、金融监管、银行重组、金融期货期权、通货紧缩、民营金融等方面有专项研究成果。出版专著《货币政策规则》、《信贷紧缩、银行重组与金融发展》、《通货紧缩论》等6部，公开发表论文约200篇。
2004.06.15
- 金融文库|股份制商业银行组建资产管理公司的可行性 - 财税-企业内控
- 金融文库|资产证券化对商业银行业务发展的作用 - 财税-企业内控
- 金融文库|美国社区再投资法实施效应及对我国启示 - 财税-企业内控
- 金融文库|农业政策性金融发展战略 - 财税-企业内控
- 金融文库|中小企业融资难的对策 - 财税-企业内控