金融文库|关于加快我国金融安全网建设的思考 - 财税-企业内控
提要
★我国应认真借鉴和吸取危机中的经验教训，增强忧患意识、危机意识、紧迫意识，未雨绸缪，防患于未然，加快我国的金融安全网建设。
★金融安全网建设是一项系统性工程，需要法律、制度、机构、技术、运作等多个层面的协调配套。
★我们要从维护金融安全的目标出发，从系统工程的角度，从多方位、多层次同时推进，尽快构筑起有效防范和化解金融危机的多重防线。
金融已成为现代经济的核心，许多国家发生的金融危机及其所造成的严重后果说明，金融稳定对国家社会经济的稳定与发展至关重要。金融安全关系到国家的经济安全，甚至关系到社会与国家的安全，关系到经济和社会的可持续发展。因此，各国政府都无不把金融安全放在十分重要的地位。
一、要充分认我国金融安全网建设的紧迫性
我国的金融体系在改革与发展中保持了基本稳定，但不能忽视所存在的金融安全隐患或不确定性因素。1997年以来，我国在加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融稳定方面，采取了一系列重大措施，并取得了明显成效。其中包括：对国有独资商业银行进行不良资产剥离和注资；整顿和规范中小金融机构的经营；关闭一些高风险、救助无望的金融机构；取缔非法经营金融业务的组织或机构等。但是，我们必须清醒地看到，目前我国金融系统中仍存在着一些现实和潜在的金融风险或不确定性因素包括：银行业金融机构的不良资产率较高，资本充足率和资产损失准备金抵补率较低，抗风险能力较弱；银行业金融机构的公司治理结构和内部控制还不够健全有效，控制和防范风险的能力不强劲；银行业金融机构的贷款增长较快，对某些发展过热行业、地区及少数集团企业的授信集中度较高，关联授信融资也比较严重，风险集中暴露和快速蔓延的机率较大；金融机构还没有对混业经营及利率、汇率市场化的改革后的风险管理控制做好充分准备；金融机构还不能很好适应经济周期变化、经济结构调整、金融市场波动及宏观经济调控的影响；金融监管当局还不能很好做到对风险的早期识别、预警和处置，还存在着许多监管的真空，还难以有效防止风险的聚积与扩散。
巴塞尔银行监管委员会最近发布了一份研究性资料，对上世纪七十年代后期以来许多国家发生的银行危机案例进行了分析，对其形成的原因进行了总结，其中比较普遍的原因是：一些银行缺乏科学、有效的公司治理、内部控制、风险管理及业务发展战略，在经济高涨时期，贷款增长过快，在房地产等较热行业的集中度较高，当经济由过热转为萎缩，房地产泡沫破灭后，银行坏帐大幅度上升，损失拨备大量增加，盈利和资本充足率大幅度下降，甚至出现严重的资不抵债，最后发生流动性危机和清偿性危机，形成了风险积聚－爆发－扩散－系统性危机的过程。我国应认真借鉴和吸取这些危机中的经验教训，增强忧患意识、危机意识、紧迫意识，未雨绸缪，防患于未然，加快我国的金融安全网建设。
目前，我国的金融安全网还很不健全，不论是在预防、预警方面，还是危机处理方面，都存在着很严重的缺陷，还难以完全适应有效防范金融危机，保障金融安全的要求。现在我们还没有建立起系统有效的早期风险预预警与处置机制，没有建立起非常有效的监管协调合作机制（境内和跨境），没有建立起可以最大程度减少道德风险的危机救助与处置机制，中央银行的最后贷款人职能被过度地运用。因此，我们必须一方面深化金融改革，扩大金融开放，同时必须坚持和贯彻科学的发展观，处理好创新与监管，改革与稳定，开放与安全的关系，实现经济金融的健康、协调、可持续发展。
二、要深刻认识金融安全网建设的复杂性
我们既要认识到金融安全网建设的紧迫性，同时也必须认识到建设金融安全网的艰巨性。金融安全网是一个复杂的系统性工程，需要各方面的配套与合作。实践证明，中央银行的最后贷款人机制及存款保险机制，只是有助于延缓金融危机，而不能从根本上防止金融危机。
首先，维护金融安全并不是简单稳妥处置高风险的或发生危机的金融机构，不是简单用中央银行或国家财政资金，或者存款保险基金（在已经建立存款保险制度的情况下），救助发生支付危机的金融机构，支付存款人的存款和职工的工资。这种救助等同于救火和灭火，而不能等同或代替防火；为保障安全，更要注重防火。维护金融安全也是一样，有效处置金融危机不能等同或代替有效防范金融危机，而且根本在于防范。因此，金融安全网建设并不简单等于中央银行最后贷款人和存款保险制度的建立，金融安全网建设必须以控制风险、防范危机为本。
其次，金融安全网的建设，必须最大程度减少道德风险，不会削弱市场纪律的约束。理论与实践都证明，建立完善的金融安全网，特别是建立较高程度的存款保险和中央银行融资保障，将有助于增强存款人的信心，防止因存款挤兑而引发银行体系的危机，但也会在一定程度上弱化存款人监督和市场纪律约束，不利于促进金融机构安全审慎经营，从而形成较严重的道德风险。因此，金融安全网的建设必须以减少道德风险、促进金融机构安全审慎经营为本。
总之，金融安全网建设是一项系统性工程，需要法律、制度、机构、技术、运作等多个层面的协调配套。要建立一整套能够确立投资人、存款人、保护人、经营者、监管者等各方面权利、责任和义务的法律制度；要建立金融风险的有效防范和化解机制，金融风险的早期识别、评估、监测和控制机制，金融系统性危机的早期预警与化解机制，可以最大程度防止道德风险的危机救助与处置机制。最后要形成从内部到外部，从防范到化解，从预警到隔离，从救助到处置等多道金融安全防线，正是由这多重防线构成了一个完善、有效的安全网。
三、要系统推进我国的金融安全网建设
我们要从维护金融安全的目标出发，从系统工程的角度，从多方位、多层次同时推进，尽快构筑起有效防范和化解金融危机的多重防线。
要加快推进金融机构的公司治理和内部控制建设。堡垒最容易从内部突破，防范危机，实现安全，必须先从金融机构内部建立起最有效的防线，即在金融机构内部建立起有效防范和抗御风险的能力。构筑金融机构内部防线的核心，就是建立良好的公司治理和有效的内部控制，使董事会、监事会和管理层各尽其职，负其责任，形成有效制约监督机制；要充分发挥独立董事、审计委员会、内部审计部门、风险管理部门的独立监督与制衡作用，建立严格的授信标准与程序，强化信息披露和透明度，以有效防止授信的过度扩张和集中，严格限制关系人贷款及关联交易，有效防范信用、市场、操作及流动性等风险。
要加强对资本充足率和损失准备金充足率的监管，以增强金融机构的抵御风险能力。实践证明，这两个充足率是抑制金融机构资产过度扩张和抵御金融风险的两个重要经济杠杆，也是抵御金融危机的有效防线。我们应参照新老资本协议的要求，在科学评估信用风险、市场风险、操作风险，准确进行资产质量分类和评估资产损失的基础上，及时、足额提取资产损失准备金和增加资本金，加快达到两个充足率的监管标准。若目前有困难，要制定达标的时间表和具体措施，监管部门要实施严格监督。
要加强对金融风险的早期识别、预警和控制，以有效防止风险的积聚、扩散及蔓延，防止个别、局部风险演化为系统、全局性风险。金融风险最后演变为金融危机，是有一个量的积聚过程的，是可以提前预防、预警和控制的。这就需要金融机构和监管当局运用定性、定量的方法和有效的机制，对金融风险能够及时识别、评估、监测，并及时采取措施进行控制和化解，以防止风险的继续积聚和蔓延。特别值得借鉴的是，金融机构和监管当局应定期进行各种压力测试，对资产和损益实施现值评估，对资产的损失概率和损失率进行科学测算，在此基础上，测算资本和损失准备金的充足比率；同时，应对贷款的过快增长及过度集中进行及时预警和提示。
要加强对有问题及危机金融机构的早期诊断、隔离和处置，以防止个别机构的危机演化成系统性危机，形成严重的金融危机。从单个金融机构的危机最后演变为大批金融机构乃至金融体系的危机，同样有一个积聚和蔓延的过程，因此也是可以提早控制和防止的。这就需要金融监管部门运用科学的方法和有效的机制，对出现问题或危机的金融机构能提早识别、诊断、隔离和处置。监管部门要科学设置预警信号，并对出现问题或较高风险的单个金融机构进行及时诊断，确认其风险的性质和严重程度，并针对其是流动性问题还是清偿性问题，是资金周转困难还是严重资不抵债，采取相应的隔离和处置措施。如果属于临时流动性困难，可采取流动性救助；如果是属于严重的资不抵债，自行补充资本又不现实，就应尽快启动收购兼并或市场退出机制。
要加快推进存款保险制度和市场约束机制建设，在控制道德风险的同时，加强对存款人的保护。为增强存款人的信心，最大程度防止存款挤兑，保障个别危机机构的稳妥退出，从而维护金融体系的整体稳定，有必要建立完善的存款保险制度。同时为有效控制道德风险，不断增强市场纪律的约束，必须适当限制存款保险的范围和最高金额，要根据商业银行的风险水平确定差别保险费率。另外，必须加强金融机构的信息披露，不断提高其透明度。
要进一步完善金融监管体系，在明确责任分工，提高监管效率的同时，防止监管的真空。随着金融业务的不断创新和相互交叉，在实施分业监管的条件下，为最大程度避免监管的重叠与真空，有效防止金融风险的相互传染和扩散，各监管部门之间以及监管部门与中央银行之间，必须加强协调配合和信息共享，特别是要提前向有关部门进行预警和提示，并提供必要的支持与协助，必要时要集体做出决定和采取联合行动。
金融时报 2004.06.08
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